مجموع فعالیتها، وظایف، شیوهها و روشهای سازمانی است که برای مدیریت امور گوناگون کشور به کار میرود. ادارة امور، در بیان سادهتر، مدیریت کارهای مربوط به قوةمجریه است و در این معنا، به مفهوم مدیریت در معنای فراگیر و ملازم با همکاری گروهی برای پیشبرد هدفهای عمومی از طریق برنامهریزی و سازمان است. اداره امور همچنین مستلزم وجود مجموعه قوانینی است که قوانین اداری نامیده میشوند و هم یک فن است و هم موضوع یک دانشِ کم و بیش پیشرفته و در حال رشد. دانش و تخصص لازم و فنون متناسب از شروط بنیادی اداره امور در شکل مطلوب آن است.
بااینحال واژة اداره امور با معنی یگانهای به کار نمیرود. در برخی کشورها، بین کارهای سیاسی قوةمجریه و کارهای غیرسیاسی آنها تمایز قائل میشوند و کارهای سیاسی را در حوزه ادارة امور (مدیریت سیاسی) و کارهای غیرسیاسی را در حیطه دیوانسالاری (← دیوانسالاری) قرار میدهند. اداره امور در معنای گسترده خود، عبارت است از فرایند اجرای تصمیمات، سازماندهی امور حکومتی در سطوح مختلف، از ملی تا محلی و از جمله مدیریت شهری و روستایی و حتی صنایع ملی که تحت مالکیت دولتی قرار دارند. در این معنا، تصمیمسازیهای قوة مقننه در زمرة اداره امور قرار نمیگیرد، درحالیکه تصمیمسازیهای زیادی هست که در سرشت خود از نوع قضایی و قاعدهگذاری است (مقررات) و در حوزه صلاحیت و وظایف قوةمجریه قرار دارد. در نظامهای مردمسالار، بسیاری از این قوانین را نهادهای انتخابی در سطح ملی و محلی وضع میکنند (← حکومت محلی).
رشد دستگاههای اداری
شکلها و حوزههایی از اداره امور از گذشتههای دور وجود داشته است. در دوران باستان در سرزمینهایی، از جمله ایران، چین و روم، دستگاهها و شیوههایی برای اداره امور حکومتی و برخی امور عمومی وجود داشت. در امپراتوری مقدس روم، دستگاه اداری جزیی از دستگاه رهبری پاپ بود. دستگاهی که داریوش اول برای اداره شاهنشاهی بزرگ خود درست کرده بود، شهرت زیادی در تاریخ دارد. در سدههای میانه نیز در سرزمینهای اسلامی و در امپراتوری عثمانی، دستگاه اداری گستردهای وجود داشت. در عصر جدید، اروپائیها در ایجاد نظامهای جدید و پیشرفته اداری پیشرو بودهاند. هنگامیکه شهریاریهای جوان اروپا از کلیسا جدا شدند، دستگاههای اداری در خدمت دولتهای ملی قرار گرفت. از سدة 18م در اروپا، دموکراسیهای پارلمانی شکل گرفتند و دستگاههای اداره سیاسی کشور از سلطه شهریاران و امپراتوران بیرون آمد و زیر نظارت دستگاه قانونگذاری منتخب مردم قرار گرفت.
بااینحال، در جوامع ساده گذشته، اداره امور در قیاس با دولتهای مدرن و جوامع صنعتی امروزی بسیار ساده بود؛ دستگاههای اداری نسبتاً کوچکتر بودند و وظایف مدیران اداری بهاندازه امروز از یکدیگر تفکیک و تخصصی نشده بود، در جوامع امروزی تعداد، تنوع و فنون تنظیم امور اقتصادی، مناسبات اجتماعی بهگونة بیسابقهای افزایش یافته است. امور متعارف حکومتها، مانند دفاع از مرزها، حفظ نظم داخلی و اداره قضایی کشور نیز بسیار پیچیدهتر و فنیتر شده است.
مدیریت علمی
آموزش برای کسب تخصص و توانائیهای حرفهای برای بالابردن کارایی مدیران اداری از اهمیت زیادی برخوردار است، چنانکه در کشورهای صنعتی ایجاد شکلهایی از نظام شایستهسالار در انتخاب مدیران اداری اهمیت زیادی دارد در کشورهای پیشرفته اروپایی، از اوایل سدة 20 م، مدیریت علمی شروع به رشد کرد. به همراه رشد مدیریت علمی، در بسیاری از حوزههای مرتبط با اداره امور، مثل سازمان و تشکیلات، بازدهی و کارایی، برنامهریزی و بودجه، تصمیمگیری و سیاستگذاری و مدیریت کادرهای اداری دانش تخصصی پدید آمد و رو به رشد نهاد. در سالهای اخیر این حوزهها گسترش یافته و حیطههایی همچون برنامههای بلندمدت اقتصادی و سیاستگذاری عمومی را، که با سازمان کلی اقتصاد کشور سروکار دارد، دربرگرفته است. مدیریت اداری تطبیقی از جمله حوزههای مطالعاتی پدید آمده در همین راستاست که میکوشد قواعد عام و بنیادی را که در حوزههای مختلف کاربرد دارد، کشف کند. با رواج وسایل ارتباطی جدید، بهویژه رایانه، مدیریت اداری به جایگاه جدیدی ارتقاء یافته است و اکنون سخن از این است که بهعنوان یک پایگاه اجتماعی در مسیر سلطه سیاسی- اجتماعی عمل میکند.
قوةمجریه و فرایند اداره امور
بخش مهمی از اداره امور بهعنوان یک فرایند معطوف است بهوضع مقررات، حلوفصل اختلافات و صدور دستوراتی که بر حقوق و مقررات محدود به کارهای دستگاه عالی اداری نیست، بلکه حوزههای گسترده و متنوعی، همچون کشاورزی، دارایی و حتی نامهرسانی را در قلمرو خود دارد. گرچه فرایند اداری معمولاً با کار حکومت ارتباط دارد، اما درعینحال، شامل همه سازمانهایی است که میخواهند امور اداری خود را به شیوهای سازماندهی کنند که تصمیمات آنها با قواعد و مقررات کشور انطباق داشته باشد و همسازی کارهای مربوط به حوزه آنها را با روند عمومی کارهای کشوری تضمین کند.
این واقعیات، تفکیک کار قوة مجریه از کار قوه قانونگذاری و قوه قضایی و برهمیناساس، اینکه اداره امور مختص قوة مجریه است را دشوار کرده است. از سوی دیگر، همراه با پیچیده شدن زندگی اجتماعی در اثر رشد شهرنشینی(← شهرنشینی)، صنعت و فنّاوری و نیازهای گسترده اجتماعی، متقابلاً بر سهم قوای قانونگذاری و قضایی در اداره امور افزوده شده است. پیشبرد مطلوب امور جامعه پیچیده امروزی، مستلزم آمیزش فعالیتهای قوای گوناگون است. ساماندهی امور در چنین وضعی، نیازمند همکاری و هماهنگی قوای سهگانه است. رسیدگی به شکایتهای شهروندان از سازمانهای حکومتی، یا شکایتهای کارمندان ردههای پائین از سازمانها و کارمندان ردههای بالاتر، بهلحاظ سنخیت، کاری قضایی است که دستگاههای اجرایی آن را انجام میدهند. در برخی کشورها، از جمله کشور ما، نظام قضایی شامل دادگاههای اداری است که جدا از دادگاههای عمومی به دعاوی علیه حکومت رسیدگی میکند.
تقسیم وظایف مربوط به اداره امور
در زمان ما وظایف مربوط به اداره امور، به شیوههای مختلف، از یکسو، بین شاخههای مختلف سازمانهای حکومتی، و از سوی دیگر، بین سازمانهای حکومت مرکزی و حکومت محلی تقسیم شده است. این امر به 2 دلیل عمده صورت گرفته است:
· یکی، توسعه شیوههای مردمسالاری (← مردمسالاری) در حکومت و اداره امور؛
· و دیگر، پیچیده شدن روزافزون وظایف حکومتی.
شیوههای مردمسالارانه در اداره امور، مستلزم دخالت هرچه بیشتر مردم در اداره زندگی خود و مشارکت هرچه بیشتر و مستقیمتر در امور گوناگون است. انتقال برخی حوزههای تصمیمگیری در امور قانونگذاری و اداری به واحدهای کوچکتر و محلی، با چنین ارزشهایی منطبق است.
از سوی دیگر، هر کشوری بهمقتضای نظام حکومتی و تجارب تاریخی خود، وظایف و اختیارات حکومتی را بین سازمانها و تشکیلات مختلف تقسیم کرده است. این تقسیم وظایف و اختیارات مقتضای تخصصی شدن هرچه بیشتر اموری است که پیش روی حکومت قرار دارد. رایجترین شکل این تقسیم کار، تأسیس وزارتخانههای مختلف است. هرکدام از وزارتخانهها در حوزة خاصی تخصص و مدیریت دارند. کارهای این وزارتخانهها به شیوههای مختلف (از جمله شورای وزیران) یا یک مقام ارشد در بالاترین ردة سلسله مراتب اداری (رئیسجمهور یا نخستوزیر) و بهطورکلی، توسط آنچه که هیئت وزیران خوانده میشود، هماهنگ میشود. بههمینترتیب، وزارتخانهها نیز به سهم خود سازمانهایی را در ردههای مختلف برای پیشبرد کار خود تشکیل میدهند. وزارتخانهها کار انتصاب، انتقال و نظارت بر کارمندان سازمانهای زیر مجموعه خود را انجام میدهند. آنها در چارچوبهایی که در قانون مشخص شده است، بهتنظیم بودجه و هزینه کردن آن میپردازند. این وزارتخانهها با استفاده از تشکیلات خود در شهرها و روستاها، در کنار نهادهای منتخب محلی و در هماهنگی و همکاری با آنها، امور شهری و روستایی را اداره میکنند.
در کشورهای درحالتوسعه که برای صنعتی شدن و توسعه اقتصادی تلاش میکنند، دستگاه اداری از نفوذ زیادی برخوردار است. یکی از مشکلات این کشورها در زمینة امور اجرایی این است که ذخیرة کادرهای متخصص که آموزش حرفهای کسب کردهاند، محدود و ادارة امور در دست گروههای نسبتاً کوچکی متمرکز است. از دیگر مشکلات این کشورها، حضور نگرشهای جناحی در میان مدیران دستگاههای اجرایی است. رقابت جناحی که در نتیجه پررنگ بودن نگرشهای جناحی ایجاد میشود، به کارایی دستگاه اجرایی لطمه میزند. و بالاخره اینکه در بسیاری از این کشورها نظامهای تکحزبی و نگرشهای تمامتخواه (توتالیتر) در این احزاب موجب سلطه بیش از حد رهبری سیاسی بر دستگاههای اداری میشود که بهنوبه خود، از استقلال عمل و در نتیجه، از کارایی آنها میکاهد. دشواری دیگر در کشورهای درحالتوسعه، حضور فرهنگِ بخشینگر است که از خصوصیات فرهنگ سنتی محسوب میشود. این فرهنگ نیز بهنوبه خود بر دستگاههای اداری و کارایی آنها اثر منفی میگذارد. علاوهبراین، در این کشورها دستگاههای اداری هنوز با نهادهای منتخب مردمی، مثل شوراهای شهر و روستا ( شوراهای اسلامی شهر و روستا) و شهردارهای انتخابی، راه تعامل سازنده را نیاموختهاند. البته، چنین شرایطی کار اداره امور را دشوار میکند.
کتابشناسی:
- Barnard, Chester. The Function of Executive. Cambridge: Harvard University Press, 1962.
- Blau, P.M. and Scott, W.R. Formal organizations: A Comparative Approuch. San Francisco: Chandler, 1962.
- Robertson, David (ed). Dictionary of Modern Politics. London, New York: Europa Publications, 1993.
- Encyclopedia Amaricana. Publisher: Grolier, 1992.
- Heady, F. Public Administration: A Comparative. Perspective, 4th ed. New York: Marcel Dekker, 1991.
- Romos, A. The New Science of Organization. Toronto: University of Toronto Press, 1981.
- Rowat, D. (ed). Public Administration in Developed Democracies, New York: Marcel Dekker, 1988.
